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国有企业公司制改革与国家股东的分红权

来源:注册海外公司上海站 发表时间:2012-01-13 10:56 点击:

 

2007年12月中旬,我国财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》,国企利润上缴比例和方式的变动引起社会多方的热烈讨论。由天则经济研究所与百度财经主办的“国企利润、产权制度与公共利益高层论坛” 2月24日在百度公司举行。会议齐聚二十多位经济学界,法学界专家和社会活动家,从多个角度深度探讨剖析国企利润问题。中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授在论坛上做主题发言。

谢谢江老师给我发言的机会,我也认为财政部跟国资委出台这个文件代表着改革的方向,但改革是不彻底的,谈几点想法。

第一点好的方面,我认为它真正理清了国家参与的两类不同的法律关系,过去国家参与的法律关系是事政不分的,公权关系和私权关系混淆在一起,1994年以税代利已经抹杀了国家作为资本家的角色和国家作为公权者的角色,今天我们重提国家股东的分红权我个人认为是朝着彻底顺应法律关系的方向进步,列宁讲的话说我们不承认私法,社会主义社会所有的法律都是公法,对于我们下一步民主制度的建设有重要意义。

第二点,明确了国有企业的盈利性,过去谈论国企定位的时候有的高管谈到自主定价,谈到移动通讯,谈到石油产业,他说我具有上市企业的一般性,我也赚钱,如果说让他们承担社会责任的话还赚钱,让他们赚钱分红的话他说我是国有企业,他可以用两种不同的角色,一方面可以对抗消费者,另一方面可以对抗国家,这次改革我想有利于明晰国有企业的盈利性,一个企业具备不具备盈利性,一个重要的试金石不是它提供的商品或者服务是不是收费的,收费几何,而在于是不是将取得的利润分配于投资者,如果不分配于投资者,即使赚了钱也不是真正的上市企业,所以我个人认为这次分红权的提出有利于推动国有企业盈利化方向的改革,这样的话我个人觉得将来好多决策思路就比较好办了,而不是面对一个四不像的企业立法者不知所措。

第三点,进一步思考一下国有企业产权关系的复杂性和多元化,国企产权关系不是双边关系,不是国家和企业这两方主体的关系,后面还孕育着广大人民群众13亿人民,还有国家的代理人,比如说国务院,国务院又需要代理人,比如说国资委,国资委又需要代理人,比如说国企的高管,涉及到五、六方主体之间复杂的、多元的、多边的法律关系,而这个多边的法律关系实际是围绕代理链条展开的。本来可以直接开企业,大家说人民比较忙,让国务院代表吧,国务院比较忙,国务院委托国资委代表国家监管企业,设立企业,但是国资委又很忙,于是就委托国企高管从事企业的经营管理工作,所以现在好多国企的总经理说,比如说汇金公司下面控股的银行老总就说了,汇金代表国家行使股权,我也对国家利益负责,我也是代表国家投资者利益,今天的改革仅仅是我们缩短了国家和国有企业之间的法律距离和经济距离,下一步还得进一步缩短作为终极投资者和终极受益人的广大人民群众和国有企业,包括国有参股或者控股的企业之间的距离,一个不争的事实就是大家认为社会主义公有制把老百姓和生产资料之间的距离拉近了,但是政治优越性我还没有完全看出来,促使我们思考这些原本的问题,既然明确了国有产权关系背后复杂的财产信托关系,明确了国家及相应代理机构只不过是,广大老百姓才是受益人,我想这个改革还要进一步推进,包括股权行使过程民主化的问题,红利收取和使用的民主化问题,还有财政民主化问题。

第四点,对于竞争政策这次改革也会有相应的影响,一个是对于非国有企业相遇,特别是许多民营企业也关注这次国企分红政策改革,他们认为我既要面对对我的私营老板上交红利的压力,另外还得向政府缴纳税收,国有企业跟我从事同样的产业,你只需要交税,不需要交利润,你的生存压力比我小得多,所以我认为不仅仅对国家股东多一份利润,更重要的对于优化市场经济秩序,完善市场经济体制,塑造公有企业和民营企业公平竞争的环境也有间接的逻辑上的因果关系。对于国有企业竞争活力的增强也会有好处,我觉得国企高管非常欢迎这样一个改革,有压力才会有动力,特别是用人机制,包括国航,凡是国有企业基本上不存在冗员的地方。

第五点,有助于人们进一步思考社会民主和国企的社会责任问题。如果承担社会责任的话应当杜绝暴利定价的政策,包括最近中国移动通讯资费改革,去年8月28号的时候《消费者权益保护法》协会联合中国消费者协会,北京市消协开了移动通讯资费改革研讨会,大家一致提出双改单,双向收费改成单向收费,取消漫游费,取消月租费,当地通话跟固话看齐了,其中一个主要的背景就是好多通讯专家对国有移动通讯公司在收取费用的时候成本核算是不清楚的,究竟漫游费花多少钱,现在中国没有一个专家能够说明白,就感到奇怪了,既然成本说不明白怎么价格就出来了呢,所以我个人认为促使我们进一步思考国有企业的社会责任问题,如果真正是国有企业承担社会责任的话也好,接受更多的价格管制,但现在还不是这样,移动通讯资费改革虽然有进步,总的来讲还是出乎大家的期望值。

呼唤大的经济民主,既然国有企业可以为国家创造税收,我们反思一下老百姓的纳税负担可不可以降低,我个人认为一个和谐城市应该是“轻徭果腹”的社会,而不是苛捐杂税的社会,国有企业利润没收上来,国家要履行它公共服务的职责,必然会加重课税,包括加重物业税也是错的,政府宏观调控房价可以有其他更好的副作用更小的替代性措施,因为开发商和政府是房价过高的主要原因,结果吃药的认不是这两个主体而是广大的消费者,所以开药的方子出了问题。国家不讲什么道理,我是讲提供公共产品,但是没有钱怎么办,如果我们依赖国有企业提供稳定的可靠的国家红利的话,我想广大老百姓税收负担应该进一步降低。

第六点,遏制内部人控制,完善公司治理,遏制公司内部的商业腐败。《政府采购法》要求政府包括国家机关、国有事业单位采购货物工程服务的时候要严格按照《政府采购法》进行招标采购或者是要求招标采购,唯独国有企业使用公共资源,在采购大量的货物工程服务的时候有的并没有强制的公开招标采购的法律要求,导致内部商业贿赂现象蔓延,包括去年中石化陈同海出问题,我想这不是偶然的。如果国家不分红的话,接着会有一百、一千个陈同海,给他们钱干什么,给他那么多资源和财富,就像给一个缺乏相应道德的人,身体很健壮的人大量的美女一样,没有道德和规则约束他,你不是害他吗,为了保护国企高管推行分红政策非常好。

下面谈几点具体的建议。

第一,呼吁进一步推进所有国有企业的公司制改革,特别是多元化改革,积极推动国有企业的上市,纳入普通的公司法和证券法的约束轨道上来,好处是可以使国有企业包括改制以后的国有控股参股的企业可以和普通的民营企业一样,共享一个社会主义法制平台的巨大资源,节约我们股权行使的成本,节约立法者的成本,也节约在座的理论界的理论研究成本,否则的话好多国有企业是怪胎问题,怎么说也只能摸象的一个腿或者一个耳朵而已。

在这个问题上地方国有企业怎么办,我个人认为也得纳入法制化轨道,集团公司整体上市必须在近两年之内赶紧推行结束,上梁不正下梁歪,上市公司快两千家了,为什么公司治理搞不上来,跟控制股东难以渗入有密切的关联,按照行政权的纽带行使控制股东权利的话,上市公司根本上讲好不了,肯定是解决一时的问题,股价一旦不好老问题又出来了,“股价一好遮百丑”,一旦股价显现出它本来的市场面目,我想控股股东难以深入问题还得暴露,我个人认为国资委做股东也可以,直接做,技术经验积累理论上也说的清楚,但国资委本身也有对老百姓问责的问题。

第二,关于国有企业的透明化改革。退一步讲,如果国有企业可以不改制为公司法调整的规范意义上国有公司,我个人认为即使不改革,国有企业透明度也应高于上市公司,上市公司的股东只不过几万人,顶多十几万人而已,而国有企业的股东真正受益人投资者可是13亿人民,在这个意义上如果集团公司不改为真正的规范公司,出台一部国有企业透明法,规定国有企业定期公布年报、中报、季报甚至月报表,重大情况的还要像上市公司那样披露临时报表,对于150家央企的财务状况和经营状况我看资料是看不明白的,所以我个人认为一定树立一个理念,国有企业是最大的公众公司,是最大的,而不是上市公司本身,在这点上方教授点出了甜橙的案例,在于社会公有制、国有制被虚化、被滥用、被延搁,这才是问题的实质,因为大家都有份儿,实际上谁都没有份儿。

第三,制度设计的法制化、科学化和民主化的问题。刚才盛洪教授提到了为所有的国有企业分别都制定一部特别法律,我觉得这个观点是非常有新意的,甚至可以把它做成可以考虑的立法方案,如果为了节约立法资源,我觉得统一立法也不是不可以,将来会不会出现两种情况,一种情况是能够纳入普通公司法调整轨道的我们就不用管它了,让其他股东制约国有股东,保护股东背后的人民群众的股东权益,另一种情况是无法纳入现代公司调整的国有企业,可以考虑单独立法,可以为他们制定一部模板的法律,一部纯粹的国有企业的管理法。但不管怎么样我个人认为制度设计的民主化是非常重要的,江老师特别提出了物权法和《劳动法》为什么受到老百姓的追捧,关键是上网征求意见了,而现在凡是涉及到国有企业,包括国有企业管理的好多规章制度几乎都没有实现上网,所以我个人认为既然法律制度是公共产品,既然设计制度所调整的对象是公众,财富的表现形式也是公共财富,所以我个人认为没有理由排斥制度设计的民主化问题。当然征求部级名义未必民众就提意见,国务院法制办跟我讲他们上网征求意见结果来了七十多条,还有三十多个是打官司的,真正有疑义的不多,毕竟使得人民群众有信心,因为我不关注肯定会有人关注,有勇气把法律拿出来征求意见,说明你可能会考虑大局的利益。

第四,我们的国家股东能不能界定为无表决权的优先股,从1993年我就提这个建议。有好几个好处,一是国资委省心,国家股东代理人省心,何必为表决权行使而操心呢,又私下和别人联合,定理同盟,今天跟二股东联络,明天跟三股东联络推翻第一股东,没有必要。二是免得被别人拉拢,存在道德风险问题,让其他的非国有股东之外的人按照他的持股比例享有充分的表决权,我个人认为智慧在民间,也有人讲学术在民间,有一点我认为商人的智慧比政府官员的智慧多,这也是为什么我们的主权财富基金一次投给黑石,一次投给摩根斯坦利必然失败的原因,因为官员不适合做出商业判断。三是国家股东既然不行使表决权,它可以投入巨大的人力和时间资源从事对于经营层和其他股东的监控活动,有问题的话直接以股东的名义对侵害人提起股东代表诉讼,如果能控制公司的话,公司直接就以自己的名义行使诉权,另外还有行使其他的剩余资产分配的权利等等,我个人认为可能能够节约国家股东权的行使成本。

第五,分红的决策程序会存在股东会中心主义和董事会中心主义的问题,在美国都是董事会负责宣布,但在咱们国家都是股东会有权宣布决定,但董事会提交分红的方案,这个分配的格局究竟是股东说了算还是董事会说了算,我个人认为就目前阶段而言,还是应当坚持股东会决策比较好,还是坚持股东会中心主义。

第六,至于分红的利润多少,分红政策的问题,究竟是短期利益最大化还是长期利益最大化,还是股东利益最大化好,还是公司利益最大化,这是永远都讨论不清的问题,没有一个回答是错误的,也没有一个答案是完全正确的,唯一的一个答案就是法律规定适合的决策者的商业判断问题。但考虑到国有企业长期没有分红,能不能鼓励国有控股参股的公司推行积极的分红政策,如果有充分的论据论证少分红更符合国家的产业政策,更符合全体股东最大利益的话,他要承担举证责任倒置的问题,参照同行业的标准推行积极的政策,大家说稳健的保守的行不行,我觉得原则上积极。

第七,关于进一步完善国有独资公司的治理结构,现在国资委也在搞国有公司董事会试点,外部董事不同于独立董事,上市公司里的独立董事制度可不可以推广到国有企业董事会制度建设里面来,不一定国有企业老总和副部级待遇的人或者退休的同志去那里做一下,如果下一步独立共识问责机制、约束机制、激励机制解决了,独立董事也会发挥相应的作用。

第八,关于分红管理统一化的问题,我个人和张春霖先生一样反对国有资本经营预算稳定化、制度化、规范化,还是应该纳入统一的预算,包括加快完善我们的社会保障制度,还有教育、文化、卫生的投入,我不认为中国现在穷,中国有的是钱,最近我们又豁免一大批发展中国家的债务,还有一大批贪污腐败的支出,从事教育卫生方面的投入我个人认为结束城乡二元结构,普适城乡的社会保障体系我们完全能够掏得出钱,但技术论证我们还要进一步研究,所以我个人认为既然国家办了这么多国有企业,就得使全体人民受益,包括降低税负,这块必须推行,美国布什都想降低税负,解决经济问题,我们从来没有推出降低税负的立法。

第九,国有概念的清晰化要进一步完成,我一直认为国家所谓分级管理的逻辑有问题,既然是国家所有,就是全国13亿人民所有,为什么要地方国有呢,地方只规定1.5亿山东人或者河南人是不是国有的,能不能清晰一下是国有的就是国家所有,全国人民所有,是省有的就是省有,是城市所有就是城市所有,比如说我去美国学习,我发现在安纳堡市有一个邮局,特别写上,就是联邦的建筑,虽然在安纳堡市,但不是安纳堡市的财产,是联邦的财产。日本也是国有、市有,还有町有概念,既然构建和谐社会,以人为本,能不能使公有制和老百姓的距离拉的更近一点,所以我想进一步清晰国有的概念,可能既有探讨的价值也有探讨的难度,恰恰因为如此决定了我们学者肩负的重任是光荣的。(根据会议记录整理,未经作者审阅)

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